完善我国司法救助制度的几个问题

　　法律援助制度在我国的发展已有10年，司法部于1994年初提出建立有中国特色的法律援助制度，此后各地相继颁布了关于法律援助的地方规定，2003年7月21日国务院颁布了统一的《法律援助条例》对我国

　　(一)应注意与法律援助制度之间的区别。

　　法律援助制度在我国的发展已有10年，司法部于1994年初提出建立有中国特色的法律援助制度，此后各地相继颁布了关于法律援助的地方规定，2003年7月21日国务院颁布了统一的《法律援助条例》对我国的法律援助工作进行了统一详细的规定。中国法律援助中心成立于1997年5月26日，其主要作用是：为实施法律援助，保障公民平等的享受法律保护，提供物质支持;募集、管理和使用法律援助基金;宣传国家的法律援助制度、促进司法公正。与司法救助不同，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

　　司法救助制度是审判机关行使审判权时对诉讼中处弱势地位的当事人予以适当帮助，有的学者主张应当将司法救助制度纳入法律援助制度中去，实践中一些国家也是这样做的。而针对我国目前的情况，司法机关处于中立裁判者的地位，其对当事人的救助是有限的，不能有偏袒的，而政府部门负责的法律援助则是对具体案件中弱势一方当事人的法律援助，出发的角度不同，实施的内容也有不同。新的《法律援助条例》刚刚颁布，司法救助这个概念不久前在我国提出，针对这些现实的情况，应将两者区分开来。

　　(二)司法救助制度所采取的救助方式应遵循司法体制改革的总体要求。

　　根据党的十六大关于司法体制改革的要求以及党和国家关于政法工作的理论、方针、政策，司法体制改革应当坚持从国情出发原则，最广大人民利益至上原则，司法独立和司法监督相平衡原则，公正优先兼顾效率原则，吸取外国司法经验又决不照抄照搬的原则，有利于提高政法队伍的整体素质和整体效能的原则以及统筹协调、循序渐进的原则。

　　我国司法体制改革就是要从最广大人民群众最为关注的问题入手，端正执法观念，牢固树立执法为民的思想，解决群众打官司难的问题，解决司法不公和司法效率不高的问题，便利群众诉讼，促进司法公正，提高执法水平，从体制上，机制和制度上保障司法和执法为民;切实做到代表和保障最广大人民群众的利益，在全社会实现公平和正义。

　　司法救助制度正是应我国农民人口众多、文化素质不高，法律知识欠缺，打不赢官司;还有相当一部分人民群众生活贫困，打不起官司的国情应运而生的，也是最广大人民群众利益至上原则的体现。司法救助制度的完善亦要遵循以上原则，根据实际、吸取经验、学习先进、循序渐进、逐步完善。

　　(三)对司法救助制度的充实与发展

　　1998年法国对本国的法律救济概念进行了扩展，新的法律救济概念使所有公民都有权享有以下权利：⑴对其权利和义务的知情权，以及了解帮助其实现其权利的机构;⑵在享受其法律权利或履行其法律义务时，获得法律救济，以及在非司法程序中获得帮助;⑶获得法律咨询;⑷在制定和缔结法律文件时获得帮助。

　　相比较而言，我国实行的司法救助内容则过于单薄，不能满足现实中的需要，急需扩展和补充。

　　首先，关于符合司法救助的条件。如本文第一部分所示，目前我国法律规定司法救助的对象采取的是例举式，因此往往不能穷尽所有需要救助的当事人。笔者认为可否参照国外一些国家的做法，以当事人平均年收入或月收入低于具体数额的人民币为标准。这样使得标准统一，易于操作。

　　其次，司法救助的具体方式。司法救助的方式，即司法救助机关实施司法救助时所采取得措施。它应是司法救助这一研讨课题中最重要的部分，可谓研究司法救助，实质上就是对救助方式的研究 .这里举出出诉讼费用的救助之外的两种方式：

　　方式之一：民事、行政案件中指定代理人的作法。民事、行政诉讼中除了诉讼费用的缓减免之外，不需要有别的司法救助措施了吗?这显然是不够的。在民事、行政诉讼中，生活极端贫困，没有生活来源的当事人往往同时是法律知识缺乏，仅仅使他们顺利进入诉讼程序，可因法律知识的缺乏明明“有理”可能胜诉而打不赢官司，此时诉讼费的缓免工作已丧失了原本的意义，仅达到了形式正义的层面。而法律援助制度往往不能够深入到现实中的每一个案件，当事人可能不求助于法律援助机构而直接向法院提起诉讼。因此，在民事、行政诉讼中亦可引入指定诉讼代理人的做法，在符合司法救助的条件下，可为当事人提供法律知识的司法救助，使其无论在“物质”抑或“精神”都不再匮乏。这当然意味着有可能使另一方当事人陷于不利的地位。鉴于另一方当事人经济相对宽裕，可以委托律师或具有法律知识的人员为其提供法律服务。另外，本文后面内容有关于咨询制度的建立，在一定程度上对当事人双方都是一种救助。

　　方式之二：在决定胜诉与否的重要决定因素——证据的取得方面，在符合条件的前提下法院以职权调取证据也是可以纳入司法救助的方式。在英国的法律制度改革中有这样的趋势，使法律援助进一步社会化，即从单纯的慈善事业向国家责任化的转变，“法律社会主义”，如果法官有权帮助社会地位较弱的当事人，那么就可能消除诉讼当事人的不平等。法院应从原来的消极作用中摆脱出来，积极进行调查和取证，以便更好的了解案情 .

　　第三，诉讼费用的减免，一般是在案件审结之后，若判决结果为受救助的当事人败诉，则继在立案时作出的缓交决定后进而对其无力承担诉讼费用的情况作出的最终救助决定，是与立案时的缓交密切衔接起来的。直接取决于判决的结果是胜诉还是败诉。在这其中就会产生这样的问题：如何制止当事人利用此种无诉讼费负担的诉讼进行的滥诉?实践当中采取的是在案件审结时法官针对案件具体情况决定是否给予其减免诉讼费用。为降低实施司法救助门槛，减少不确定性，笔者沁向采用事后救济的方式。案件结束后，法官查清当事人确属利用自身经济困难的“优势”无理滥诉，还可根据严重程度给予妨害诉讼的强制措施处罚。

　　最后，法律咨询机构的设置。笔者认为，在人力、物力、财力均有保障的情况下，为方便所有当事人诉讼，司法机关应当建立起一套完备的咨询机构。针对程序与实体的相关问题对当事人予以负责任的答复，一方面是对当事人法律专业知识的免费资助，另一方面使得司法的整个过程更为公开透明，从而具有公信力，获得司法的权威。

　　(四)两种可资借鉴的制度：可与司法机关的司法救助制度配合作用(诉讼外调解、诉讼费用社会保险)

　　在司法救助的运行过程中，不免会遇到一个很棘手的问题：需要救助对象的众多和法院资金的不足。为降低法院承担过多的司法救助责任而造成的财政危机，我们可否学习一些其他国家的作法，分流一部分救助案件，当事人得到了救助，法院也节省了诉讼成本。

　　⒈协商解决纠纷机制。

　　法国的法律制度中没有法律援助制度与司法救助制度之分，统称为法律救济制度。法律救济并不止意味着向法官寻求救济。公共机构必须鼓励所有领域的当事人都寻求协商解决纠纷，这些领域包括民事、刑事、行政的案件，当事人不必须向法院提起诉讼，而又能够保护其合法权益。

　　法国民法典(民法典第2044条)规定了协商解决纠纷机制。所谓协商，是指当事人间经协商，在互相让步的基础上，所达成的结束其纠纷的协议。1991年7月10日的法律允许律师通过协商方式解决纠纷，但其前提是必须得到法官的同意。1998年12月18日的法律设置了协商司法制度，将法律援助扩展到法律程序前的协商程序中，赋予律师提起协商程序，而无须得到法官批准的权力。自此，如果通过协商途径解决纠纷，当事人中的一方可以要求获得律师的法律援助。

　　法国1993年1月4日的法令规定了刑事调解程序。法国刑事诉讼法第41.6条规定，对于轻罪和违警罪，“共和国检察官在决定提起公诉前，可征得当事人同意进行调解”。刑事调解必须经检察官同意，才能进行。需要注意的是，刑事调解不是由检察官进行，而是由专门的调解员进行调解。当事人不能直接要求调解员进行调解，而且，刑事调解不具有中止诉讼时效的效力。刑事调解对双方当事人是免费的。刑事调解，作为简单不起诉和公诉间的第三条道路，对维护社会稳定起了积极的作用。为了促进刑事调解制度的发展，支付不起律师费的当事人，应当能够得到财政上的支持，以便他们能够在刑事调解程序中获得律师的支持。为此，1991年以来，司法机构和地方各级政府部门，创建了司法与法律处。司法与法律处由大审法庭的负责人领导，其职责是保证司法贴近大众、预防犯罪、处理日常轻微犯罪和诉讼金额较小的民事案件、发展协商解决纠纷制度。司法与法律处同时也是对公众尤其是被害人提供法律救济的地方，接受他们的法律救济请求，为他们提供帮助、资讯和咨询。

　　我国也可采用协商的形式解决部分标的额较小，案情简单的需救助的案件。操作者可为司法行政部门成立的专门协调机构和协调员。省去法院的诉讼程序，节省了诉讼成本，笔者认为也可视为配合司法救助的一种方式。

　　⒉诉讼保险制度。

　　可借鉴意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的诉讼保险制度，即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷，在还没有发生诉讼纠纷前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项，便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在司法保险的法律关系中，保险公司成为法律援助资金的相对承担者，从而减轻国家负担。但该做法只适用于些感到自己很有可能介入法律纠纷的中等收入阶层，而无法满足真正的穷人的法律要求，覆盖面较窄 .