小额诉讼程序与中国民事审判方式改革

　　法院体系。各国的法院体系设计有很大的区别，其中既有以案件的类型和重要性设立的宪法法院、行政法院和普通法院等;也有根据纠纷的性质和审判人员的专业性划分的商事法院、社会法院、劳动法院、家事法院等;同时，普通法院通常又根据诉讼标的额和案件的复杂性、重要性划分审级管辖权。因此，根据法院体系的不同，小额诉讼既可以作为基层(下级地方)法院的一种简易特别程序;也可设计为一种专门法院或法庭，例如消费者法庭或小额债务法院。而后者的性质更容易向非诉讼机构演化。

　　司法资源的分配和诉讼费用的承担方式。在一些福利国家，保证公民获得司法救济是国家或政府的义务，国家必须保证为无力支付诉讼费用的当事人提供法律援助，因此，以诉讼标的额限制诉讼缺乏充分的理论支持和正当性，它表明国家的司法资源分配是不公平的，明显向大企业和富人倾斜。而另一些国家传统上将诉讼作为私人的事，把诉讼成本区分为公共成本和私人成本，包括律师费等诉讼费用原则上由当事人本人负担，这样节约诉讼成本就成为当事人最关心的事，也可使双方当事人平等地获得程序利益。在对原告起诉资格做出限制的条件下，小额法院甚至可能成为一种向弱势群体提供的社会福利。

　　纠纷解决中替代性方式的应用。欧洲大陆国家的民事诉讼程序中多设有督促程序(dunning proceeding)，这种程序或制度本身就是一种简易的小额债务纠纷解决程序(注：实际上，督促程序存在的问题以及受到的批评和质疑与小额诉讼程序基本上相同，在债务纠纷的解决上，二者的区别在于前者无数额的限制，但必须是无争议的;后者则强调数额的限制，可能存在争议，但如果不得反诉，争议也被集中在债务本身。由于督促程序的处理者不是法官，程序更加行政化，因此有时也被划入广义的非诉讼程序(ADR)。)。这种程序的利用率相当高。据统计，在德国地方法院，通过督促程序处理的案件占全部案件的43%，而通过小额诉讼程序处理的纠纷仅占6.2%(注：Federal Statistical Office，Wiesbaden，1997.)。目前，欧盟国家正在通过相互借鉴，统一和普遍应用督促程序。相比之下，美国则更多地利用各种ADR，特别是法院附设ADR.这些替代性程序较小额诉讼程序具有更大的便利性、成本更低，当事人的选择性更大;小额诉讼程序与其存在着依存互补的关系，如果缺少了这些程序，小额诉讼程序既不可能分担普通诉讼程序面临的压力，也不可能解决当事人和社会对纠纷解决的需求。

　　诉讼和审判模式。在实际运作中，小额诉讼程序极大地依赖于法官和法院的态度及其所在地域的社会环境，因此，其可行性和程序的具体设计必须因地因时而异，决不可简单复制。需要考虑的因素至少有：第一，司法的权威及法官的素质和公正性。在法官受到高度信赖的条件下，其自由裁量、灵活运作和积极行使职权都可以得到社会和当事人的认同，即使无上诉程序也不至于导致重大的不公正。第二，法律职业集团的支持。目前对小额诉讼程序的反对或漠视主要来自法律职业集团内部，包括法官、律师和法学家。这种反对既有理念上的，也可能出于这一职业集团的特殊利益(例如律师的地位、作用和收费方式等)。随着法律现实主义思潮的影响，对效果和功能的实证考察在司法改革中具有至关重要的作用，因此，小额诉讼程序的命运最终也将取决于其实际的运作结果(注：可作衡量指标的因素包括：当事人的利用和满意程度、成本、效率、错误率、社会效果等等。)。必须指出的是，作为主流的法治理念，迄今为止仍然对这种向常识化、平民化方向推进的改革表示怀疑甚至反对，只是将其作为一种例外或非正式程序纳入到民事诉讼机制之中。第三，法官的职业习惯及经验。诉讼效率和职权行使通常是成正比的，法官能否合理地运用职权，在不剥夺当事人权利、保持中立的前提下，积极调解和简化程序，发挥小额程序的效益优势，是两大法系小额诉讼法官今后的共同课题。第四，社会主体和当事人对诉讼的选择及偏好。众所周知，被称为好讼国家的美国实际上只有不到3%的案件是通过判决结案的(注：这个数据逐年变化，1994年为4%，但到1999年已经达到2.4%(据联邦法院的统计)。)，其余绝大多数案件是通过ADR和诉讼中和解处理的。而在对法院判决、或者是对国家权力备加崇信的德国，尽管诉讼程序中规定了法官的调解义务，以和解结案的比例却远远比不上美国，然而他们对督促程序的借重却足以与美国人的和解率相媲美。在上述两种情况下，小额诉讼的作用显然都并不是必不可少的。这说明，对判决的倚重程度是决定社会和当事人在诉讼程序与非诉讼程序之间选择的一个重要因素，小额程序的必要性和生命力与这一因素直接相关。

　　中国当前关注小额诉讼程序具有如下的社会背景：首先，对司法的过高期待和纠纷解决途径的单一化导致法院压力加大，使得追求诉讼效率的要求十分迫切。社会对司法机制寄予了过高的期待，但对诉讼自身的局限性及其供需失衡的问题却缺少足够的心理准备;另一方面，社会中原有的纠纷解决机制或者受到轻视，或者机能老化无法适应新的社会状况，不能有效地分担诉讼的压力。中国整体的多元化纠纷解决系统及协调互动的运作机制尚未建构完成，而法院也未对各种非诉讼程序给予应有的重视，诉讼程序与非诉讼程序之间并没有形成有机的衔接(注：有关分析请参阅范愉《非诉讼纠纷解决机制研究》第六、七章。)。改革开放以来，中国采取逐年加大对法院投入、增加司法资源来应对需求增长的发展战略，除了少数涉及政策性的敏感案件外，法院原则上对民事案件不加限制。小额诉讼程序之所以受到重视，主要是基于扩大司法和诉讼机制，把纠纷解决集中于法院的基本思路。应该承认，诉讼的增长和对法院的积极利用，对于适应市场经济，改变社会调整机制以及社会主体的行为方式和观念，具有重要的意义。然而需要注意的是，超过实际可能性的高速发展也不可避免地会影响司法质量的提高，粗放司法的状态因此难以从根本上解决。

　　其次，审判方式改革使中国原有民事审判方式的特点日益改变或消失，同时带来新的问题。1980年代以前，中国的民事诉讼基本上是一种以常识化和简易化为特征的模式，并表现为法官在诉讼中的“强职权主义”(注：范愉：《简论马锡五审判方式-一种民事诉讼模式的形成及其历史命运》，《清华法律评论》第二辑。)，这种民诉制度与各种形式的调解共同构成一个多元化的纠纷解决机制。人们不难发现，这一模式与西方小额诉讼程序追求的理想有许多共同之处。中国在1980年代以前，借助于各种调解的有效运作，使得诉讼率保持在较低水准，从而构成了这种诉讼模式得以运行的外部条件;而随着今天民间调解的功能相对降低和诉讼量的激增，原有的民事诉讼模式必然难以为继。加之诸如社会结构和社会意识的变化、经济关系的变动以及司法腐败和法官素质等多方面的深层原因，诉讼机制中的公平与效率问题日益突出，人们不得不从彻底变革中寻求出路。近年的审判方式改革实际上是从落实现行民事诉讼法的各项制度、特别是举证责任制度着手，逐步向程序的正规化和当事人主导的目标渐进。这种基本理念正是现代法治的普遍主义原理，在这方面，恰好与以司法便利为口号的西方国家司法改革的目标呈现出某种逆向性(注：中国的民事诉讼程序因为有普通程序与简易程序的划分，且有法院调解的环节和人民法庭的建制，本身是具有多元化程序的基础和特征的，然而在当前的司法改革中，由于强调程序正义和提高庭审质量成为主导潮流，诉讼法学界和法院内部对这种程序上的多元化往往持保守或否定态度。因此，司法改革尽管开始于追求效率的直接动机，但更重视以普遍主义原理为基础，以正式程序和制度的完善和体制的变革为目标。民诉法的立法者最初期待把基层法院适用简易程序的案件控制在20%左右，但目前一些地区已达到70%以上。)。然而，随着原有的审判方式逐渐被新的模式所取代，诉讼成本开始增加，程序趋于复杂化，对律师的依赖增加，调解结案率下降。与此同时，现代诉讼的弊病也开始出现，再加上中国特有的执行难、司法活动中人际关系的作用等问题，诉讼运行状况始终无法使社会感到满意。诉讼居高不下的增长和普通程序的正规化操作已使法院感到沉重的压力，而且，随着庭审方式改革的推广，这种压力无疑将会进一步加重。此外，根据最高法院的改革构想，为保证法官的素质，法院将减缓法官人数的快速增长，这些都要求法院的改革必须在提高效率上做出努力，于是，法院不得不重新开始在简化程序上寻找出路。正是在这种背景下，结合了西方小额诉讼程序特点和中国人民法庭经验的改革试验开始在全国一些法院推行。

　　当前中国各地法院在小额诉讼程序试行过程中存在这样几个问题：

　　(一)各地自行其是，具有较大的随意性。例如，1999年1月广州法院工作会议宣布撤销现存的小额钱债法庭和各种巡回法庭，据称是“坚决贯彻最高人民法院有关‘专业法庭严重背离建立人民法院制度的原则，带有审判权行政化的浓厚色彩，必须进行清理整顿’的指示精神”。据报道，广州的小额钱债法庭是五六年前借鉴、模仿境外法院的做法搞起来的。经过市内几个法院的试点实践，发现作用不大，其职能完全可以由审判庭代替。广州法院还设有交通事故、公路、水政、城建等多个巡回法庭，由于公路、水政、城建巡回法庭收案很少，同时予以撤销(注：1999年1月28日《人民法院报》。)。而在北京市，同年 2月，首家交通巡回法庭在丰台区设立。7月，北京市朝阳区法院设立了小额债务法庭。据报道：小额债务法庭设于经济审判庭内，专门审理事实清楚、案情简单、争议不大、标的额在10万元以下的经济纠纷案件。在当事人无异议的情况下，开庭可以不受民诉法第122条、第124条、第127条规定的限制 (注：1999年7月2日《人民法院报》。)。8月，北京市朝阳区法院模仿国外小额债务法庭设立民事简易法庭，审理各类民事案件，推行即收即审的假日、夜间的审判工作方式(注：2000年6月10日《工人日报》。)。有关方面给予了正面的报道(注：1999年9月2日《人民法院报》。)。

　　(二)单纯强调效率，使诉讼请求严重超出“小额”债务纠纷的范围。为了避免低质司法的问题，世界各国的小额诉讼程序以严格限制案件范围作为重要的制约机制，审理的范围通常限定为债务纠纷、房屋租赁、交通事故、邻里纠纷、财产损害赔偿等案件，并且规定出具体的标的额，即所谓“彻底的小额化”。家事案件一律不属于小额程序范围，不仅如此，很多国家都规定了家事诉讼特别程序，以强调国家对婚姻家庭关系的重视和保护，在特别程序中通常规定调解为必经阶段，法官对此类案件拥有特殊的、较一般民事程序大得多的职权，可以进行各种调查，并可能驳回“无争议的”离婚请求。这种司法程序的复杂性与行政性程序的简易性形成反差，目的是为了维护司法在处理这种涉及社会公益(包括未成年子女的保护)的案件的严肃性 (注：在不设立行政登记程序的国家，法院的无争议离婚程序才可能是行政化和简便的。)。然而，中国的一些法院设立的简易程序仅用10分钟即可审结一个离婚案件，片面强调“便民”而忽略司法的本质，甚至有违立法(婚姻法和民事诉讼法)原意，从而可能成为当事人规避法律的途径(注：据2000年4月10日《北京青年报》报道，北京西城区法院成立的“便民法庭”受理的均为无争议案件，离婚案占了90%，“按照庭审程序，审判员开始法庭调查，当事人双方陈述了要求离婚的理由以及达成的协议之后，仅用了2分钟，书记员就打好了协议书和调解书，盖章后调解书生效，前后只用了10分钟。”中国的民诉法中未规定离婚(或家事)特别程序，这本身就是一个欠缺。而法院的简易离婚程序的出现，实际上取代了婚姻登记机关的行政职能，有违立法精神。这也说明，中国司法和行政程序之间在实际运作中尚未形成合理的协调。)。

　　(三)难以适当协调审判方式改革与原有审判方式的关系。小额诉讼程序的尝试之所以曲折反复，就在于它处在一个改革的交叉路口：在形式上，它的出现是为了适应司法改革和法治建设的需要，为了提高诉讼的效率;实质上，其理念与原有的审判方式(尤其是人民法庭制度)不谋而合，而与改革的根本目标即严格程序背道而驰。当社会大力刺激司法需求，法院也竭力满足这种需求以提高自身地位(包括各种实际利益)的条件下，功利性的效率追求可能会成为鼓励小额诉讼的主要动机，而一旦预期的效果不能完全实现，其中的弊病显现出来，就可能转向对其彻底否定。1980年代中国曾积极推行的经济调解中心，就是这样一个例证。

　　因此，当前在中国实行小额诉讼程序，必须注意解决以下问题：

　　(一)法官职权与程序保障。

　　简易化程度总是与法官的职权行使程度成正比的，而审判方式改革则以重构当事人在诉讼中的主导地位为目标。目前中国的民诉法对小额诉讼程序案件的划分并无明确的标准;简易程序中独任法官的职权也缺少程序上的具体规定，如果超越现行简易程序的规定进一步简化，难免会形成鲜明的职权主义风格。在强调效率优先的情况下，法官的职权运作尤其容易忽视当事人的处分权和利益，例如在处理中或者强制调解，或者放弃调解、一判了事;在无上诉程序的情况下，后者往往更符合法官的利益，而有悖当事人的利益和小额诉讼的宗旨。对此必须自始就有清醒的认识，对这种程序被滥用的可能性加以有效的防止。否则在结案后会出现反复申诉、上访(包括调解后反悔)，甚至频频启动错案追究机制的情况，而在人们意识深处产生的负面影响更是不容忽视。

　　(二)小额诉讼程序的制约机制及审级保障。

　　对小额程序的有效制约是当事人的选择权，然而这种选择如果是由原告单方做出的，实际上对被告并不同样公平(注：例如，被告没有选择权和否决权，并且不得反诉，因此为了防止当事人滥用小额诉讼程序，一些国家或地区的小额诉讼采取对原告资格和起诉次数限制的做法。)，因此，一旦规定不得上诉，对被告的不利往往大于原告。然而，如果要求双方当事人共同选择，则达成协议的可能性相对较小，因为即使是原告，如果赋予其在正常的简易程序(即可以上诉)和小额程序之间进行选择的权利，为了减少败诉的风险，当事人选择前者的比例可能会高于后者。由于我们现实中诚信和协商机制并未真正建立，不计成本、穷尽一切救济途径“讨说法”的做法甚为常见，小额诉讼程序的设计必须考虑到这种现实。同时，当事人在行使处分权和选择权时，还缺乏实际能力和制度上的确实保证。应该说，目前简易程序的运作恰恰是在当事人不具有选择权的情况下进行的，其成功并不意味着程序可以一步简化到小额程序。此外，众所周知，目前中国司法效率低下的一个重要原因就是上诉率高、申诉率高，以及抗诉率和再审率高。这首先是中国社会主体的诉讼意识所决定的，以程序公正及既判力为基点的现代司法理念尚未成为社会的共识;其次，这也是由中国司法运作水平低的现实决定的，社会对法官素质和权威尚缺乏足够的信心，当事人对过于简化的程序以及法官过大的职权(包括独任法官)往往存有较大的戒心。在这种情况下，取消当事人的上诉权无疑只会增加更多的矛盾和执行的困难。同时，在社会对判决结果的错误追究十分热衷的情况下，无上诉程序必然要求独任法官承担极大的责任，除非小额程序中对独任法官的职务行为提供切实的保障，否则这种制度设计就是不公正的，其运作将面临极大的难题(注：目前的法官“竞争上岗”等措施，使法官的身份保障形同虚设，更增加了法官独立行使职权的障碍。)。

　　(三)现有替代程序的合理利用。

　　提高诉讼程序的效率并非只能依靠简易化来实现，事实上，中国民事诉讼制度中许多旨在提高效率的替代性程序并未发挥应有的作用。例如，督促程序。与民事经济案件逐年增加的情况成反比，近年来中国督促程序的利用明显下降。据统计，1992年至1999年，全国法院共受理一审借贷纠纷案件和借款合同纠纷案件年均增幅达16.5%，而同期支付令案件的比重却大幅下降。1992年至1999年，全国法院适用简易程序审理的民事经济案件占同期审结的一审民事、经济案件总数的76.4%，而同期适用督促程序的案件与之相比却明显下降(注：2000年9月27日《人民法院报》。在一些农村地区，督促程序尚有一定效力，但使用率也在明显下降，例如，云南省丽江中级法院1998年督促程序收案141件;1999年只收案43件。)。究其原因，首先是当事人鲜有不提出异议的情况，其次，法院基于自身利益不鼓励当事人采用这一程序也是重要原因。此外，调解及和解等制度的合理利用，也能够充分行使当事人的处分权，提高诉讼效率、降低纠纷解决的成本。

　　(四)对司法过高的期待和司法扩张的限度。

　　在考虑中国简易诉讼程序改革的背景时，不能忽略法治主义的影响，对法治的热情使社会对于司法和诉讼寄予了过高的期待，而对其局限性则缺乏清醒的认识。小额诉讼程序可能会满足对司法“敞开供应”的心理需要，但还需特别注意，过分简化的诉讼程序也可能造成诱发滥论甚至纠纷解决机制紊乱的危险结果，而执行难的问题则会使司法的困境恶化。当社会把纠纷解决都推向法院时，最先受到危害的往往正是司法本身：劣质司法会彻底毁掉法院的权威和公信度，正在走向成熟的法官队伍也可能会被急功近利的超负荷使用所腐蚀(注：不可忽视法院在各种统计指标的压力以及利益驱动下做出的对策：为了应付审限和避免送达的难题压原告撤诉;为了增加案件数量和收取诉讼费，限制甚至禁止当事人合理变更诉讼请求和追加证据;拒绝对诉讼进行合并;拒绝适用督促程序，等等。这将会促使法院程序向不利于当事人的方向发展。)。同时，由于中国目前贫富差别和当事人支付能力不足的情况较发达国家更为严重，法律援助也存在资源的贫乏，此时如果以法律规定而不是当事人选择进入小额诉讼程序，实际上可能导致一种司法资源分配的不公正。